* * *
В Житомирській області новим брендом може стати ягідництво
* * *
Рамос тренеру Севильи: «Да здравствуют мужики с яйцами»
* * *
1917 року народився Ніколас Орешко —найстаріший живий кавалер Медалі Пошани(США) у 2011-2013 р, українець
* * *
Завод ім.Малишева спростував інформац.про розірвання контракту з Таїландом і готує передачу чергової партії«Оплотів»
* * *
знаєте тих дур, які ревнують хлопця до всього, шо рухається і нє? то я))))) якби могла, ревнувала б і до себе
* * *
Не бажаєш оглухнути - вдавай із себе глухого. © Кен Кізі. "Над зозулиним гніздів’ям"

Наслідки конституційної реформи 2004 р.

17:48 12.09.2007

Наслідки конституційної реформи 2004 р.

М.Розумний

Розвиток політичної системи в умовах реалізації положень Конституції, внесених 8 грудня 2004 року, дозволяють зробити наступні висновки стосовно інституційного змісту та довготермінових наслідків функціонування нової політико-владної моделі. Конституційна реформа змістила баланс повноважень в межах змішаної форми правління на користь парламенту, в одній, окремо взятій ділянці – в процедурі формування Кабінету Міністрів та контролю за його діяльністю. При цьому за Президентом закріплено ряд конституційних функцій, які неможливо реалізувати без застосування виконавчої влади – гарантія суверенітету і територіальної цілісності країни, гарантія прав і свобод громадян, здійснення керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави.

Попередня схема розподілу повноважень відзначалася низкою недоліків, про які йшлося у висновках експертів і заявах політиків, однак вона мала свою логіку і послідовно реалізовувала певні принципи організації влади, згідно з якими: Президент реалізує свою функцію глави держави через контроль над виконавчою владою, але при цьому спирається на нормативно-правову базу, сформовану Верховною Радою, у тому числі, на затверджений нею Державний бюджет. На зміну цій моделі була запроваджена інша, менш зрозуміла і явно непослідовна в своїй реалізації. Найбільше проблем виникло внаслідок неврегульованості численних процедур, які новий баланс повноважень передбачав, але які не були прописані ні в самій Конституції, ні в законах, якими б її положення підкріплювалися.

Верховна Рада України

Нова Конституція, під гаслом підвищення політичної відповідальності парламентських сил, надала великі повноваження т.зв. коаліції депутатських фракцій, але при цьому не передбачила механізмів її формування, процедур легітимації, розпуску, включення і виключення членів, прав окремих депутатів і керівництва фракцій, за виключенням часових рамок проголошення і подання кандидатури прем’єр-міністра.

Питання про те, яким чином функціонує парламентська більшість після сформування уряду, лишилося законодавчо неврегульованим. Спроба зафіксувати сформовану за підсумками виборів конфігурацію більшості й меншості в парламенті за допомогою запровадження імперативного мандату виявилася неефективною і викликала справедливу критику щодо її демократичності і відповідності сучасним політичним практикам. Згідно з положенням Конституції, повноваження депутата припиняються вищим керівним органом партії або виборчого блоку в разі його виходу з фракції чи невходження до фракції. Але процедури виключення з фракції Конституція не передбачила, тоді як формальне перебування в складі фракції зовсім не є перешкодою для тих чи інших результатів голосувань депутата з конкретних питань порядку денного.

Окремо слід сказати про програмні засади утворюваної парламентської більшості і сформованого нею уряду: поняття коаліційної угоди в Конституції відсутнє й замінене формулюванням „узгодження політичних позицій”. Отже, конституційними змінами запроваджено інститут, який не має прозорої процедури свого створення і функціонування. І саме цей інститут наділений ключовими повноваженнями у сфері державної політики – правом формування уряду. Відсутність програмної складової у формуванні виконавчої влади підтверджується і політичною практикою: ані принципові програмні розбіжності між учасниками правлячої коаліції, ані відсутність затвердженої парламентом Програми діяльності Кабінету Міністрів не стали перешкодою для роботи уряду та існування самої коаліції.

Кабінет Міністрів України

Нормами діючої Конституції закладено інституційну суперечність в діяльність Кабінету Міністрів вже на етапі його формування: частина членів уряду призначається за поданням коаліції депутатських фракцій, а частина – за поданням Глави держави. Отже, якщо законодавець хотів створити противаги в межах політичної системи, то тут вони проходять не між гілками влади, а всередині одного органу, тим самим ставлячи його роботу під загрозу постійного внутрішнього конфлікту. Тим більше, що в конкуренцію тут вступають різнорівневі суб’єкти – Прем’єр-міністр як представник парламентської більшості й голова виконавчої влади одночасно, та Президент, наділений функціями Глави держави, але повноваження якого у сфері виконавчої влади невизначено. Даний конфлікт пронизує всю систему виконавчої влади – від відомої всім колізії з процедурою контрасигнацій, питання призначення заступників міністрів, проблему співвідношення між указами Президента і постановами Кабінету Міністрів й до узгодження призначень голів державних адміністрацій і поточного контролю за їх діяльністю.

Таким чином, уряд формується фактично на ситуативних засадах, оскільки для його сформування необхідно а) подання коаліції депутатських фракцій на ім’я Президента стосовно висунення кандидатури прем’єр-міністра і б) результативне голосування у стінах Верховної Ради простою більшістю голосів. При цьому лишається невідомим, що робити, якщо існують альтернативні подання, або Президент не вносить кандидатуру на розгляд парламенту.

Сама ж коаліція може бути утворена лише для офіційного подання кандидатури прем’єра. Фактично Кабмін як самостійний і непідконтрольний владний центр може починати діяти вже з цього моменту. Адже навіть для голосування за його персональний склад потрібно 226 голосів – будь-яких депутатів. Надалі ця більшість, формалізована членством чи неформальна, стає гарантом повноважень Кабміну на всю каденцію відповідного депутатського корпусу. Адже безкінечні “переформатування” більшості, такі звичні для українського парламентаризму, досить суттєво відрізняють його від класичних форм демократії.

Такої типової для парламентських республік причини відставки уряду, як розпад коаліції, Основний Закон чітко не визначає, а відповідні процедури регулюються Регламентом Верховної Ради – документом, що не має статусу закону. Реалії ж політичного процесу останніх років демонструють значну «гнучкість» парламентських союзів і коаліцій, а перетікання голосів депутатів відбувається часом настільки невловимим чином, що визначення наявного розподілу сил і реального складу правлячої “коаліції” стає предметом спеціальних експертних досліджень.

З іншого боку, Кабмін не має жодних гарантій своєї стабільності у взаєминах з парламентською більшістю, склад і характер якої, як говорить досвід, постійно перебуває під загрозою зміни. Отже, внаслідок запровадження конституційних змін система вищої державної влади в Україні фактично може бути монополізована особою чи групою, об’єднаною, скажімо, клановими чи бізнесовими інтересами, що здатні забезпечити в конкретних умовах на користь того чи іншого рішення голоси 226 народних депутатів. Наслідком такого становища в державі є т.зв. політична корупція, що стала прикметною рисою політичного процесу в 2006 і особливо в 2007 рр.

Аналіз показує, що слабкий прем’єр в діючій моделі організації влади буде заручником волі адміністративно-економічних груп, представлених партійними фракціями у парламенті. А сильний прем’єр зможе контролювати ситуацію в парламенті і таким чином забезпечуватиме свій статус. При цьому, як свідчить процес прийняття Закону «Про Кабінет Міністрів України», глава уряду може здійснювати маніпуляції у сфері власних повноважень незалежно від волі виборців. Адже маючи під своїм контролем просту, а можливо й конституційну більшість у Верховній Раді, глава виконавчої влади для реалізації тих чи інших змін у законодавстві не має потреби звертатися до виборців, які його прямо не обирали, проводити референдуми і т.ін. Усі необхідні рішення можуть прийматися і реалізовуватися на апаратному рівні. Прецедентом тут може слугувати прийняття Закону «Про Кабінет Міністрів України» у чинній редакції. У цьому, а також у відсутності обмежень щодо термінів перебування на посаді полягає суттєва відмінність статусу Прем’єр-міністра у новій моделі від ролі Президента у попередній.

Крім того, що чинна модель має великі прогалини у сфері легітимізації норм та інститутів, другим її суттєвим недоліком є вкрай недосконала система балансів і противаг. Можливості Президента щодо розпуску Верховної Ради обмежені суто формальними процедурними моментами – дотримання термінів сформування коаліції і Кабміну, регулярне проведення пленарних засідань. Змістовно впливати на роботу міністрів він також не може, оскільки механізми контролю за виконанням Указів Президента в нових умовах чітко не визначені, а відповідні рішення судових органів не виконуються.

Суть конституційної реформи 2004 року можна узагальнити наступним чином. Вона порушила розподіл влади на законодавчу і виконавчу, натомість створивши низку гібридних конструкцій: 1) створила в межах парламенту напівлегітимну інституцію коаліції депутатських фракцій, діяльність якої лишилася законодавчо неврегульованою; 2) відірвала функції Глави держави від його повноважень; 3) утворила в складі Кабінету Міністрів дві фракції – президентську і прем’єрську, не передбачивши механізмів їхньої взаємодії між собою та з обома центрами прийняття рішень. Наслідком функціонування такої політичної системи є неминучі конфлікти без ясних процедур їхнього розв’язання, нагромадження позаінституційних механізмів і взаємодій, зниження довіри народу до влади.

Найбільш суттєві дисбаланси виникли у взаємодії в трикутнику парламент – уряд – президент. У новій політичній моделі практично кожний орган влади опинився у ситуації невідповідності трьох складових його функціонування:

– Механізмів легітимізації (обрання, призначення, висловлення довіри);

– Механізмів управління (прийняття рішень, ресурсна база, контроль за виконанням);

– Механізмів відповідальності (нормативна база, звітність, припинення повноважень).

Але найбільша шкода від реформи полягає в тому, що нинішня нормативно-правова база не передбачає правових шляхів виходу з глухого кута, в якому опинилися основні актори вітчизняного політикуму, окрім прийняття нових змін до Конституції. Діюча редакція Основного Закону відкрила широкі можливості для силового “перетягування” повноважень, але не залишила шансів для їхнього правового розмежування, про що свідчить той стан і умови роботи Конституційного Суду, який спостерігається з моменту прийняття конституційних змін. Фактично цим органом не було прийнято ще жодного принципового рішення стосовно правових підстав діючої політико-владної моделі, що обумовлено не лише політичною кон’юнктурою, але й суперечливістю й недосконалістю самого тексту Конституції.

Ключ до розуміння змісту конституційної реформи дає мотивація її авторів і політичних спонсорів. Ця мотивація мала ситуативний характер і була викликана очікуваними результатами гострого політичного зіткнення, що відбувалося в ході виборчої кампанії 2004 року. Відповідно до інтересів груп, які опинилися перед небезпекою втрати владних повноважень і ресурсів, ними був здійснений превентивний крок – частковий демонтаж інституту президентства. Конституційна реформа залишила президента на півдорозі до втрати своїх повноважень, у становищі, з якого є два виходи – до відновлення свого впливу на виконавчі структури або до скасування інституту як такого.

У такому невизначеному і незбалансованому стані не може довго перебувати ні інститут президентства, ні політична система країни в цілому.

Завершення політреформи у вигляді скасування інституту президента, навіть при його формальному збереженні, завдасть серйозного удару по суверенітету держави, зашкодить національним інтересам, зменшить можливості громадян визначати зміст державної політики.

Завершення політреформи у вигляді відновлення повноважень президента як глави виконавчої влади поверне політичну систему до базової моделі і вимагатиме посилення самостійності парламенту в його законодавчій функції та додаткового врегулювання питань взаємного контролю і стримувань гілок влади.

Тим часом, поки один з цих варіантів не буде здійснений, політична система намагатиметься адаптуватися до тих дисбалансів і прямих суперечностей у писаному праві, які зазначено вище. Цілком очевидно, що ця адаптація буде здійснюватися за рахунок поширення норм неписаних, практик непублічних, взаємин позаінституційних. А це означає, що країну чекають перманентні кризи і невизначеність, дальше зменшення легітимності влади і зниження правосвідомості громадян. Тому незавершеність політреформи є найгіршим варіантом розвитку ситуації, що становить загрозу державності, громадянському миру і спокою.

Подолання кризових явищ можливе лише внаслідок комплексного запровадження більш ефективної політичної моделі на основі стратегії політичного реформування, яка б спиралася на консенсус політичних сил у базових питаннях національних інтересів та спільну зацікавленість у запровадженні чітких правил політичної боротьби та розмежуванні сфер впливу і відповідальності.

Базовими для цієї стратегії є положення:

А) відмова усіх учасників політичного процесу від перегляду в односторонньому порядку прийнятих раніше рішень і угод;

Б) визнання існуючої системи розподілу повноважень такою, що є незбалансованою і потребує термінового реформування;

В) визнання того, що запровадження нової системи можливе тільки в комплексному вигляді, на основі узгодженої моделі, з прийняттям змін до Конституції і пакету законопроектів щодо їх реалізації;

Г) міра повноважень кожного інституту влади у новій моделі має бути чітко співвіднесена з мірою його зобов’язань і відповідальності.

М.Розумний